DATABUND-Forum 2016: Wie E-Government besser funktionieren könnte

Öffentliche IT am Scheideweg

Von David Schahinian und Eduard Heilmayr

Von dem großen Potenzial, das E-Government auch in Deutschland hat, ist bisher nur ein Bruchteil realisiert. Vereinzelte Lösungen gibt es zwar, doch gehen sie oft an den Bedürfnissen der Bürger vorbei. Zudem sind der öffentliche Sektor und privatwirtschaftliche IT-Anbieter keine Inseln – ein gemeinsamer Handlungsrahmen, der vor allem neue technologische Entwicklungen mit einbezieht, fehlt aber. Es gab also mehr als genug Gesprächsstoff für das DATABUND-Forum am 15. und 16. September 2016 in den Räumen des KDVZ Citkomm im nordrhein-westfälischen Hemer. Unter der Überschrift „Digitale Gewaltenteilung“ diskutierten Vertreter aus der Praxis über ihre Erfahrungen und Ansichten zum Wettbewerb im Bereich der öffentlichen IT.

Sieben Thesen zum kommunalen E-Government

Eines stand früh fest: Es gibt noch viel zu tun. Der DATABUND-Ehrenvorsitzende und Moderator des Forums, Ulrich Schlobinski, sprach gar von der Notwendigkeit, „in unserer Branche weiterzukommen, in der wir seit langen Jahren stagnieren.“ Wie das funktionieren könnte, stellte der Vorsitzende Detlef Sander gleich zu Beginn vor. Er präsentierte sieben Thesen zur Entwicklung von kommunalem E-Government, die sich in den vorangegangenen Monaten aus vielen Beiträgen von Mitgliedern und des Vorstands herauskristallisiert hatten. Augenzwinkernd das „Hemer Manifest“ genannt, lieferten sie den Ausgangspunkt für viele fachkundige und interessante Diskussionen.

Der Moderator des DATABUND-Forums 2016: Ulrich Schlobinski (Bild: Marino Ballmer, H&H Datenverarbeitungs- und Beratungsgesellschaft mbH)

Ziel und Zukunftsvision formulieren

„Wer das Ziel nicht kennt, kann den Weg nicht finden“, heißt es in einem Zitat, das Laotse zugesprochen wird. Wie sollen Kommunen im Jahr 2030 arbeiten? Bleibt Deutschland seinem Ansatz dezentraler Verwaltungseinheiten treu? Mit Fragen wie diesen machte Sander deutlich, dass es einer Vision für die digitalisierte Kommunalverwaltung der Zukunft bedarf. Lediglich zu überlegen, wie einzelne Teilprozesse digitalisiert werden können, lässt sowohl ein Ziel als auch die Richtung vermissen: „Um über Großprojekte in der IT zukunftsorientiert entscheiden zu können, müssen wir diese Fragen klären und eine Gesamtstrategie entwickeln.“

An der Lebenswirklichkeit der Nutzer orientieren

An Ideen mangelt es nicht, aber digitale Lösungen der Verwaltung scheiterten bislang oft daran, dass die Umsetzung schlecht gelang. Nicht zuletzt der aktuelle eGovernment Monitor habe gezeigt, dass die Angebote am Bedarf der Bürger vorbeigehen. Diese müssten sich viel stärker an der Lebenswirklichkeit der Nutzer orientieren.

Verwaltungskommunalrecht modernisieren

Auch eine Modernisierung des Verwaltungskommunalrechts sei dringend geboten. Verlässlichkeit und Rechtssicherheit stehen beim Staat im Vordergrund. Das bedeute aber nicht, dass neue interne Prozesse und disruptive Veränderungen nicht möglich sind – für den Bürger zählt letztlich nur das Resultat, nämlich dass sein Anliegen bearbeitet wird.

Digitale Identitäten klären

E-Government braucht zudem ein Konzept für die digitale Identität des Bürgers, führte Sander weiter aus. Sie sei bei der rechtssicheren Abwicklung von E-Government, E-Mail und anderen elektronischen Verfahren ein Kernhindernis: „Bisherige Ansätze haben nicht die notwendige breite Wirkung erzielt.“ Hier bedürfe es eines schlüssigen Gesamtkonzeptes.

Fairen Wettbewerb ermöglichen

Dazu braucht der öffentliche IT-Sektor einen fairen Wettbewerb in einem offenen Markt. Warum? Weil nur in einem fairen Wettbewerb alle Teilnehmer ihre Kreativität und Anstrengung daran setzen, der beste Anbieter zu sein. Und: Ein offener Markt sei schon deshalb sinnvoll, weil er die Nutzung von Know-how und Expertise außerhalb der Verwaltung erschließt.

Einheitliche Standards schaffen

Öffentliche IT dürfe sich des Weiteren nicht durch proprietäre Lösungen von der allgemeinen technologischen Weiterentwicklung abkoppeln. Auf bestehende Lösungsstandards aufzusetzen habe sich bewährt, auch in der freien Wirtschaft. Hier mahnte Sander auch die Bereitschaft an, über den Tellerrand zu schauen.

Zeitgemäßen Datenschutz sicherstellen

Last, but not least bräuchten E-Government und der öffentliche IT-Sektor ein zeitgemäßes und einheitliches Datenschutzverständnis. Es könne nicht sein, dass IP-Adressen auf einem Stadtportal einerseits als schützenswert eingestuft werden, Nutzer aber auf der anderen Seite auf Facebook alle möglichen persönlichen Daten teils öffentlich abrufbar bereitstellen. Sander: „Warum stellt sich die Verwaltung als Bösewicht hin, vor dem die Bürger geschützt werden müssen?“ Der deutsche Datenschutz, so sein Fazit, sei ein Papiertiger.

Im Spannungsfeld von Staat und Wirtschaft

Bereits im Frühjahr hatte der Auftraggeber DATABUND eine Studie vorgestellt, in der sich Prof. Dr. Dirk Heckmann von der Universität Passau und Dr. Wilfried Bernhardt vom Nationalen E-Government Kompetenzzentrum mit der Einflussnahme des Staates und öffentlich-rechtlicher IT-Dienstleister auf den IT-Markt beschäftigt haben. Im Ergebnis forderten sie die Zurückhaltung des Staates gegenüber der privaten IT-Branche. Weitere interessante Impulse lieferte Bernhardt in seinem Vortrag über die Entwicklung der IT-Steuerung in Deutschland. Um die Unternehmen einzubeziehen, empfahl er unter anderem ihre frühzeitige Beteiligung statt der Schaffung neuer Staatsgremien.

Ulrich Künkel, Geschäftsführer des kommunalen IT-Dienstleisters ekom21 in Hessen und im Branchenverband Vitako engagiert, nahm die Studie zum Anlass, um dieses Spannungsfeld tiefer auszuloten. Die öffentliche Hand habe „häufig einen Vorsprung im Vergleich zu Unternehmen der Privatwirtschaft, der sich aus Vorteilen wie Steuerbefreiungen, Finanzkraft, Zugang zu amtlichen Informationen, dem Vertrauensvorschuss in der Bevölkerung und amtlicher Autorität ergeben kann“, heißt es beispielsweise in der DATABUND-Studie. „Das stimmt“, urteilte Künkel. Zudem habe man den Vorteil, nicht darauf ausgerichtet zu sein, Gewinne zu machen. Die Mitglieder erwarteten, dass Leistungen zu marktgerechten Preisen erbracht werden – am Ende sei es durchaus ausreichend, wenn unter dem Strich eine schwarze Null steht.

Solche Vorteile seien aber auch nötig, um die Nachteile gegenüber der Privatwirtschaft auszugleichen. Als Beispiele nannte er unter anderem das Vergaberecht oder die Gremienarbeit, die vorbereitet und ausgeführt werden müsse und Geld koste. Zudem könne die Geschäftsführung aufgrund von Auflagen bestimmte Beschlüsse nicht treffen. Statt eines „Wir machen das jetzt!“ wie in der freien Wirtschaft könne es bei der öffentlichen Hand höchstens heißen: „Wir wollen das jetzt machen.“ Durch längere Entscheidungswege bestehe die Gefahr, dass manch gute Chance bis dahin längst vertan ist.

Dr. Gregor Gysi: Staatliches Handeln im Spannungsfeld von Markt und Daseinsvorsorge (Bild: Marino Ballmer, H&H Datenverarbeitungs- und Beratungsgesellschaft mbH)

Bürgermeister als Digitalisierungsbotschafter

Die Sichtweise der Politik brachte Dr. Gregor Gysi (Die Linke) den Teilnehmern in seinem Vortrag „Staatliches Handeln im Spannungsfeld von Markt und Daseinsvorsorge“ näher. Er arbeitete unter anderem heraus, dass die öffentliche Daseinsvorsorge eine inhaltliche Dynamik habe, die auch gesamtgesellschaftlichen Einschätzungen dessen, was als unverzichtbar gilt, unterliege. Braucht jede Stadt einen Flughafen? Eher nicht. Beim öffentlichen Personennahverkehr aber fällt die Antwort bei den meisten wieder ganz anders aus. Für Gysi fallen unter die öffentliche Daseinsvorsorge Güter, ohne die ein Zusammenleben in den Kommunen nicht funktionieren kann, etwa Krankenhäuser, Schulen oder Straßen.

Sirko Scheffler von der brain-SCC GmbH befasste sich mit den „Auswirkungen von zentralen Produkten und Lösungen in der bundesdeutschen Kommunal-IT“. Diese seien von Bund und Ländern entwickelt worden und werden dort auch vorwiegend eingesetzt. Auf der kommunalen Ebene würden sie dagegen nicht funktionieren. Kommunen hätten allerdings momentan eine andere große Chance: Es werden viele Bürgermeister neu gewählt, die Gestaltungswillen mitbringen und möglicherweise auch schon ihren Wahlkampf über Facebook und soziale Netzwerke organisiert haben. Damit seien sie auch „authentische Digitalisierungsbotschafter“.

Eine Lösung für die komplette Kommunalverwaltung sei das natürlich nicht, aber zumindest ein Schub für den Transformationsprozess. Die Entwicklung von Produkten und Lösungen sollte allerdings nicht in die staatliche Hand gelegt werden. Dafür sei sie unter anderem zu langsam, hob Scheffler hervor.

Die freie Wirtschaft hat viel Vertrauen verspielt

Dass es durchaus sinnvoll ist, dass für die öffentliche Verwaltung in manchen Bereichen andere Spielregeln gelten als in der freien Wirtschaft, machte Dr. Wolfgang Sander-Beuermann deutlich. Das geschäftsführende Mitglied des Vereins SUMA-EV, der die Meta-Suchmaschine MetaGer betreibt, sprach über die „Auswirkungen und Gefahren von Monopolstrukturen in der digitalen Wirtschaft“ – und hatte dabei natürlich vor allem Google vor Augen. Der Suchmaschinengigant kontrolliere, bis auf wenige Ausnahmen, das Geldverdienen im Internet – ein Machtfaktor, der stärker als jeder Staat sein kann. Von den vielfach geforderten Versuchen, ein „europäisches Google“ zu bauen, hält er wenig. Mehr Chancen sieht er in der Förderung einer Start-up-Kultur, die beispielsweise das Suchmaschinenwesen mit neuen, innovativen Dienstleistungen anreichert.

Dass nationale gesetzliche Vorgaben, etwa zum Datenschutz, in einer globalisierten Wirtschaftswelt nur schwer über Landesgrenzen hinweg durchzusetzen sind – wenn überhaupt –, hatte Sander in seinen Ausführungen bereits hervorgehoben. Umgekehrt sind aber auch wettbewerbsrechtliche Grenzen der staatlichen Betätigung im IT-Markt angebracht, wie Prof. Dr. Rupprecht Podszun darstellte. Er hat seit September 2016 eine Professur für Bürgerliches Recht, deutsches und europäisches Wettbewerbsrecht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf in, davor war er an der Universität Bayreuth tätig. „Wir haben in den letzten Jahren eine Renaissance des staatlichen Zugriffs auf die Wirtschaft erlebt“, legte er anhand Daten des Statistischen Bundesamtes dar. Dies könne unter anderem daran liegen, dass das Vertrauen in die Wirtschaft aufgrund der Finanzkrise geschwunden sei.

Freiheit und Regulierung – wo sind die Grenzen?

Wenn aber der Staat nach außen am Markt auftritt, dürfe er seine hoheitlichen Aufgaben nicht mit seinen wirtschaftlichen Interessen verknüpfen, so Prof. Podszun. Er wies aber auch auf ein riesiges Potenzial hin, dass sowohl öffentliche Verwaltung als auch die Privatwirtschaft einen großen Schritt voranbringen könnte: Open Data. Einer aktuellen Studie der Konrad-Adenauer-Stiftung zufolge könnte der volkswirtschaftliche Mehrwert bis zu 43,1 Mrd. Euro pro Jahr betragen.

Der leidenschaftliche Start-up-Gründer Markus Fuhrmann (Lieferheld, aktuell Dojo Madness) kennt Theorie und Praxis: Er war rund 20 Jahre bei der Unternehmensberatung Accenture tätig, bevor er sich für ein Jurastudium entschloss. Beim DATABUND-Forum stellte er unter dem Titel „Ordnungsrahmen für die digitale Wirtschaft“ den Dialogprozess zum „Grünbuch digitale Plattformen“ vor. Anhand von zwölf Thesen können sich dort Wirtschaft, Verbände, Interessenvertreter, aber auch Bürger einbringen. Diese breite Beteiligung und die Offenlegung der Probleme hob Fuhrmann positiv hervor. Die Frage, die er sich aber stelle, sei: „Brauchen wir wirklich zusätzliche Regulierung?“ Ein Grund, der dagegen spricht, ist einmal mehr der internationale Wettbewerb. Er überholt meist jedes Gesetzgebungsverfahren, das den nationalen Marktteilnehmern zudem Grenzen setzen kann, die es in anderen Ländern nicht gibt.

E-Government könnte schon viel weiter sein

Die Quintessenz aus den zahlreichen fachkundigen Beiträgen bestätigte, dass DATABUND mit den sieben Thesen zur Entwicklung von kommunalem E-Government weitgehend richtig liegt, auch wenn man über die eine oder andere im Detail durchaus kritisch diskutieren kann. Manch einer blickte neidisch nach Amerika und auf die dortige Hands-on-Mentalität, während andere das besonnenere Vorgehen in Deutschland und Europa wertzuschätzen wussten. Die Herausforderungen jedenfalls sind bekannt und adressiert. Der Wettbewerb im öffentlichen IT-Sektor kann sowohl die Verwaltung (und damit die Bürger) als auch Unternehmen bereichern. Die vielfältigen Möglichkeiten aber werden noch viel zu selten genutzt.

Nützliche Links

• Bürgerkonto
• CMIS
• IT-Kompetenz in Behörden
• IT-Talk der Kommunen 2015