Was Städte und Gemeinden zum Portalverbund beitragen

Wer bestellt, der bezahlt

Interessante Einblicke in den Gesetzgebungsprozess des Onlinezugangsgesetzes (OZG) vermittelte der erste Redner am zweiten Tag des DATABUND-Forums 2017 in Hamburg: Prof. Dr. Thorsten Siegel von der Freien Universität Berlin war Experte bei der Anhörung des OZG im Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages Mitte 2017.

Noch wichtiger als Prof. Siegels Informationen zum Gesetzgebungsprozess war jedoch seine rechtliche Bewertung des OZG. So liege das Wesen des Portalverbundes „zunächst einmal in der Zusammenführung vorhandener Online-Angebote.“ Die Bestimmung als „technische Verknüpfung der Verwaltungsportale von Bund und Ländern“ ist geregelt im §2 Abs. 1 OZG. Darüber sei sehr intensiv diskutiert worden, berichtet Prof. Siegel aus den Ausschusssitzungen, mit einem klaren Ergebnis: „Was feststeht: Es ist ein Portalverbund, kein Verbundportal.“

Das mag auf den ersten Blick eine semantische Feinheit sein, aber dahinter stehe durchaus Weisheit, sagt Prof. Siegel. „Nämlich: Das Stammwort ist ‚Verbund‘ und nicht ‚Portal‘.“ Das bringt zum Ausdruck, „dass die dahinterstehenden Verwaltungsdienstleistungen davon unberührt bleiben.“ Dies sei das Entscheidende, was nicht allen Beteiligten, „auch im Anhörungsverfahren“, anfangs klar war. Die Konsequenz daraus ist laut Prof. Siegel, dass die Durchführung von Verwaltungsdienstleistungen unverändert den bisher zuständigen Behörden obliegt, unabhängig davon, ob die Dienste online im neuen Portalverbund für Bürger und Unternehmen angeboten werden.

Bestandsbündelung plus Bundesverwaltung

Prof. Siegel zieht für ein besseres Verständnis dieses Sachverhalts einen Vergleich zum Einheitlichen Ansprechpartner (EA bzw. EAP). Dieser soll gemäß EU-Dienstleistungsrichtlinie Behördengänge für Dienstleister erheblich vereinfachen und beschleunigen. Die Richtlinie ist seit Ende 2009 in Kraft. „Beim EA unterscheidet man zwischen Front Office und Back Office. Der Einheitliche Ansprechpartner ist im Front Office tätig, die Zuständigkeiten der Behörden im Back Office bleiben davon unberührt“, sagte Prof. Siegel. Analog dazu könne man sich den neuen Portalverbund als Front-Office-Portalverbund vorstellen.

Darüber hinaus gebe es eine wesentliche Erweiterung. Der Portalverbund beschränke sich nicht auf die Zusammenführung vorhandener Online-Angebote, so Prof. Siegel weiter: „Es ist in §1 Abs. 1 OZG explizit geregelt, dass Bund und Länder verpflichtet sind, bis zum 31. Dezember 2022 ihre Verwaltungsleistung auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten.“ Dies bedeute: „Es muss im Bund ein Online-Angebot geschaffen werden, und zwar dort, wo es noch nicht vorhanden ist.“ Dass alle künftigen Verwaltungsleistungen des Bundes online angeboten werden müssen, sei aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht grundsätzlich zu begrüßen, meint Prof. Siegel. Ergänzend fügt er hinzu, dass der herkömmliche Zugang beibehalten werden müsse. Dies sei, zumindest vorerst, unabdingbar für Bevölkerungskreise ohne Internet-Zugang.

Prof. Dr. Thorsten Siegel hat an der Freien Universität Berlin die Professur für öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht, inne. Er ist spezialisiert auf Vergaberecht, europäisches Verwaltungsrecht sowie auf die Begutachtung von Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverträgen. Prof. Siegel ist Hauptveranstalter der Berliner Konzessionsrechtstage und wird am 24. Mai 2018 an der Freien Universität Berlin in Kooperation mit dem Kompetenzzentrum Öffentliche IT (Fraunhofer FOCUS) eine Tagung zum künftigen Portalverbund veranstalten.

Univ.-Prof. Dr. Thorsten Siegel, Freie Universität Berlin, thorsten.siegel@fu-berlin.de, www.jura.fu-berlin.de

Unklares Pflichtenheft für Kommunen

In seinen weiteren Ausführungen ging Prof. Siegel auf die rechtlichen Konsequenzen des OZG ein. So seien alle Verwaltungsebenen, „insbesondere die kommunale Ebene, mit einbezogen“. Vor allem aber wurde dem Bund eine „ausschließliche Gesetzgebungskompetenz“ eingeräumt.

Ungeeignete Verwaltungsdienstleistungen, beispielsweise die Meldung der Geburt eines Kindes (Personenstandsanzeige) oder die Ausführung von gesetzlich vorgeschriebenen Impfungen, seien nicht online-pflichtig. Prof. Siegel verweist jedoch darauf, dass der Begriff „ungeeignete Verwaltungsdienstleistungen“ eine Grauzone markiere. Zur Klärung dieses Begriffes sieht Prof. Siegel noch erheblichen Forschungsbedarf.

Die inhaltlichen Anforderungen des OZG sind in den §§4 (IT-Komponenten), 5, (Sicherheitsstandards) und 6 (Kommunikationsstandards) geregelt. Prof. Siegel erklärt, was damit gemeint ist: „Dies sind IT-Anwendungen, Basisdienste und elektronische Realisierung von Standards, Schnittstellen und Sicherheitsvorgaben, welche für die Anbindung an den Portalverbund und dessen Betrieb sowie für die Abwicklung der Verwaltungsdienstleistungen im Portalverbund erforderlich sind.“ Die Begriffe dieser Definition seien eng auszulegen, zeigt sich Prof. Siegel überzeugt. Deshalb sind geäußerte Befürchtungen, dass der Bund auf Rechenzentren der Länder und Kommunen zugreifen könne, seiner Ansicht nach unbegründet. Bei Sicherheit- und Kommunikationsstandards empfiehlt Prof. Siegel ebenfalls eine enge Auslegung der Definition im OZG.

Serie: DATABUND-Forum

Teil 1 beginnt 2013 mit den eID-Funktionen des neuen Personalausweises und führt direkt zum Datenschutz. Teil 2 knüpft mit der Frage nach Vertrauen und Sicherheit im Web an und schildert die heftige Diskussion um Standards.
2014 ging es in Köln darum, was Bürger und Unternehmen von E-Behörden erwarten und ob die kommunale ITK entsprechend aufgestellt ist.
2016 stand die „digitale Gewaltenteilung“ im Fokus, und der DATABUND stellte sein „Hemer Manifest“ vor.
2017 fand das Forum in Hamburg statt: Teil 1 des ausführlichen Vortragsberichts beginnt mit dem Onlinezugangsgesetz, in Teil 2 erklärt dann Prof. Dr. Thorsten Siegel die Konditionen des kommenden Portalverbunds. In Teil 3 holt Stephan Hauber zu einem Rundumschlag aus: Er sagt, wie eine vernünftige Aufgabenstelllung aussehen sollte, und skizziert die weitere Entwicklung auf dem Markt für Kommunalsoftware.
2019 in München waren das Onlinezugangsgesetz und der anvisierte Portalverbund das Hauptthema. Für die Kommunen wird die Umsetzung nicht ganz einfach werden.
2021 ging es bei der virtuellen Veranstaltung in Berlin schwerpunktmäßig um die Digitalisierungsstrategie insgesamt – und darum, wo dabei die Wirtschaft bleibt.

IT-Planungsrat, Bundesrat und Fristen

Einer wichtigen Frage, nämlich wer auf welche Weise Verordnungen im Sinne des OZG erlassen könne, widmete sich Prof. Siegel in seinen weiteren Ausführungen. Für ihn ist das eindeutig: „Verordnungsgeber ist die Bundesregierung bzw. das Bundesinnenministerium.“ Im Gesetzgebungsverfahren des OZG war jedoch die Beteiligung des IT-Planungsrats „sehr umstritten“, berichtet Prof. Siegel. Er verweist darauf, dass der Gesetzgeber sich bei entsprechenden Verordnungsvorhaben mit dem IT-Planungsrat lediglich „ins Benehmen setzen“ müsse. Dies bedeutet nach Prof. Siegels juristischer Bewertung „kein Einvernehmen, also keine Willensübereinstimmung“. „Benehmen“ sei eine qualifizierte Anhörung, in der versucht wird, auf geäußerte inhaltliche Bedenken einzugehen. Prof. Siegel: „Es ist aber keine Zustimmung des IT-Planungsrates zu den Verordnungsvorhaben des Bundesinnenministeriums erforderlich.“

Ebenso umstritten war die Beteiligung des Bundesrates an den Verordnungsverfahren des OZG. Schlussendlich ist in der gültigen Gesetzesfassung keine Beteiligung des Bundesrates mehr vorgesehen. Damit wurde der Vorschlag des Haushaltsausschusses angenommen. Dieser argumentierte damit, dass die Interessen der Länder im IT-Planungsrat ausreichend vertreten seien.

Des Weiteren verwies Prof. Siegel darauf, dass die Durchsetzung bzw. Umsetzung des Portalverbundes für alle Verwaltungsebenen eine rechtliche Pflicht darstelle. Jedoch seien mit der Fristsetzung zur Anbindung an den Portalverbund bis zum 31. Dezember 2022 keine subjektiven Rechte von Bürgerinnen und Bürger verbunden. Für Kommunen und Länderverwaltungen ist dies ein wichtiger Hinweis. Denn somit sei nicht zu befürchten, „dass Kommunen mit einer Klagewelle überzogen werden, weil die Verwaltungsangebote nach Fristablauf noch nicht online sind.“ Dies bedeute aber nicht, erklärt Prof. Siegel dazu, dass es keine Durchsetzungsmöglichkeiten gebe. Sollte die Frist nicht gewahrt werden, stelle dies eine sogenannte „objektive Rechtswidrigkeit“ dar. Dafür zuständig sind die kommunalen Aufsichtsbehörden. Diese können solche Verpflichtungen durchsetzen, die nicht mit den subjektiven Rechtsansprüchen von Bürgerinnen und Bürger korrespondieren. Nach Fristablauf sind dafür die Rechnungshöfe zuständig.

Offene Fragen zur Kostenverantwortung

Den wichtigsten Punkt seines Vortrages hatte sich Prof. Siegel für den Schluss aufgehoben: Wer zahlt? Circa 500 Millionen Euro wird nach Angaben des Bundesinnenministeriums die Realisierung des Portalverbundes kosten. Unklar ist dabei unter anderem, wer die Umsetzung des Verbundportals betreiben und was die Einzelmaßnahmen kosten sollen. Es ist sicherlich leicht nachzuvollziehen, dass eine hohe Anzahl kommunaler Verwaltungsdienstleistungen zukünftig online angeboten werden müssen. Man könne darüber spekulieren, welche Kosten dafür aufgewendet werden müssen, sagte Prof. Siegel: „Ich könnte mir vorstellen, dass von den angesprochenen 500 Millionen Euro Kosten deutlich mehr als die Hälfte auf Kommunen entfallen.“

Die Kostentragung im Verhältnis von Bund und Ländern ist in Art. 104a Grundgesetz geregelt. „Das heißt“, betonte Prof. Siegel, „wer für seinen Aufgabenbereich verantwortlich ist, der bezahlt grundsätzlich die Kosten.“ Es komme also nicht darauf an, ob Bundesgesetz oder Landesgesetz vollzogen werde, sondern darauf, „wer vollzieht“. Für den Portalverbund werden viele Bundesgesetze von Ländern und Kommunen vollzogen werden müssen, bewertet Prof. Siegel das Vorhaben. Deshalb ist für ihn klar, „dass der Schwerpunkt der Kostentragung auf Länderseite liegt.“ Ein Problem könnte dabei „das Verhältnis zu den Kommunen“ werden. Auf Landesebene gibt es das Konnexitätsprinzip. Es besagt, dass ein Landesgesetzgeber nur solche Aufgaben auf die Kommunen übertragen darf, für die er auch die Kosten übernimmt. Prof. Siegel: „Wird auf Landesebene den Kommunen eine Aufgabe zugewiesen, muss das Land auch die Kosten übernehmen, oder salopp ausgedrückt. ‚Wer bestellt, der bezahlt.‘“

In diesem Punkt allerdings sind sich die Verwaltungsrechtsexperten offenbar nicht ganz einig. Während manche davon ausgehen, dass das Konnexitätsprinzip auf Länderebene beim Portalverbund greife, ist Prof. Siegel anderer Ansicht. Er begründet dies mit dem Wesen des Konnexitätsprinzips. Da der Bund die Pflichten des OZG vorschreibe, greife das Konnexitätsprinzip insgesamt nicht, so seine Einschätzung. Damit bliebe die mögliche Kostenlast beim Bund. Da aller Voraussicht nach die Finanzkraft der Kommunen erheblich betroffen wäre, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit mit der „Garantie der kommunalen Selbstverwaltung“. Dies bedeutet: „Je größer die Kosten für die Kommunen im Erfüllungsaufwand sind, desto eher kommt man zu einem Spannungsverhältnis zur Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.“ Dies wäre, so die die Einschätzung Prof. Siegels „ab einer gewissen Grenze sogar verfassungswidrig“.

Zum europäischen Single Digital Gateway

Eine Lösung dieses Problems könnte in der „Akzeptanz und im Konsens“ liegen, empfiehlt Prof. Siegel. Damit könne verhindert werden, „dass die geschilderten Rechtsgrenzen minimiert werden“.

Zum Abschluss seines Vortrages verwies Prof. Siegel noch auf entsprechende Aktivitäten der Europäischen Union. Am 2. Mai 2017 wurde von der EU-Kommission ein Vertragsentwurf für die Schaffung eines Europäischen Portalverbundes (Single Digital Gateway) vorgelegt. Zukünftige europäischen Regelungen sollten deshalb bei den deutschen Aktivitäten mit einfließen.

Eduard Heilmayr war acht Jahre lang Chefredakteur bei „Markt & Technik“, anschließend dort im Verlagsmanagement tätig. 1992 gründete er die AWi Aktuelles Wissen Verlagsgesellschaft mbH in München, die IT-Fachmagazine wie „LANline“, „Windows NT“, „Unix Open“, „Inside OS/2“ und „Electronic Embedded Systeme“ publizierte. Nach dem Verkauf des Verlags gründete er 2004 Delphin Consult. Neben meist mehrjährigen Projektarbeiten für renommierte Medienunternehmen wie Heise oder techconsult publiziert Heilmayr für rund 4000 Leser regelmäßig den redaktionellen Newsletter „Kommunale ITK“, der im MittelstandsWiki eine eigene Rubrik hat.

DATABUND-Forum 2017, Teil 2: Was Städte und Gemeinden zum Portalverbund beitragen