DATABUND-Forum 2017, Teil 3: Wohin sich die kom­mu­na­le IT entwickelt

Bürger kennen keine Verwaltungsebenen

Von Eduard Heilmayr, Delphin Consult

Ein Querdenker ist Stephan Hauber – ein scharfer Analytiker, der mit seinen Erkenntnissen nicht hinter den Berg hält. Damit eckt er auch schon mal an, insbesondere in der Politik, in Ministerien und Verwaltungen. Er kann sich das leisten, als erfolgreicher Unternehmer und als Mitglied des DATABUND-Vorstandes. Hauber gründete 1991 die Firma HSH Soft- und Vertriebs GmbH, die heute klarer Marktführer im Bereich Einwohnerfachverfahren ist. Auf dem DATABUND-Forum im Oktober 2017 hielt er einen bemerkenswerten Vortrag zur Zukunft der kommunalen Informationstechnik. Er tat dies betont aus der „subjektiven“ Sicht eines Fachverfahrensherstellers. Es war der Abschlussvortrag der durchwegs interessanten und gelungenen Veranstaltung.

Bitte eine adäquate Aufgabenstellung!

Für Stephan Hauber sind die Probleme rund um „digitale Verwaltung“ keineswegs überraschend. Eine der Ursachen dafür sei, dass „jeder darunter etwas anderes verstehe“, zum Beispiel beim Thema E-Government. „E-Government lediglich auf seine Online-Funktionen zu reduzieren, wie es gegenwärtig geschieht, ist ein strategischer Fehler“, kritisierte Hauber. Er bietet als gemeinsame Denkbasis diese Definition an: „Kommunale Fachverfahren sind konstitutive Voraussetzung für das, was heute landläufig unter E-Government verstanden wird. Sie bilden einen durch Rechtsnormen definierten Verwaltungsbereich und dessen Verwaltungshandeln mittels IT ab.“ Und er stellt klar: „Wir brauchen keine IT einzusetzen, wenn Verwaltungsprozesse damit aufgehalten werden.“

Für Stephan Hauber ist es deshalb nur konsequent, dass die Informationstechnik in der Verwaltung durch die Aufgabenstellung definiert wird. „Es muss eine Verwaltungsaufgabe gelöst werden, und wenn es denn zweckmäßig ist, dann wird die IT zur Erfüllung genutzt. Die Aufgabenstellung definiert die IT, und nicht umgekehrt!“ Diese grundsätzliche Vorgehensweise sei in wirtschaftlich agierenden Unternehmen Standard, betont der Unternehmer.

Eigentlich eine Selbstverständlichkeit, möchte man meinen. Weit gefehlt, so Haubers Erfahrungen. Beispielsweise haben die bundesdeutschen Meldebehörden die Aufgabe, die Identität einer Person in ihrem Zuständigkeitsbereich nachzuweisen. Diese Aufgabe leitet sich unmittelbar aus dem Bundesmeldegesetz ab und hat ihren Ursprung im Melderechtsrahmengesetz von 1980, in dem das erste Mal die Aufgabe der Meldebehörden geregelt wurde. „Damals konnte niemand vorhersehen, dass es später eine ‚digitale Identität‘ geben würde“, sagt Hauber. Das Problem jetzt: „Wir haben es versäumt, die physische und digitale Identität zusammenzuführen, stattdessen bauen wir ‚Servicekonten‘.“ Niemand werde verpflichtet, so Hauber weiter, diese Daten aktuell zu halten. Für ihn ist klar: „Das Servicekonto müsste an die physische Identität angebunden sein, sonst ist es nicht durchsetzbar.“ Es kommt also, wie es kommen muss: „Die Aufgabenstellung ist nicht angepasst, falsche IT-Lösungen sind entstanden. Die Konsequenz daraus: Das Projekt ‚Servicekonto‘ wird scheitern.“

Bürger zwischen Politik und Verwaltung

An der Aufgabenstellung für die Informations- und Kommunikationstechnik in der öffentlichen Verwaltung sind nach Haubers Analyse drei Ebenen beteiligt: der Gesetzgeber, die Verwaltungen selbst und die Bürger. Letztere hätten ihre traditionelle Unterwürfigkeit gegenüber der Verwaltung längst abgelegt, beobachtet Hauber, der den gesellschaftlichen Anspruch an die Verwaltung so formuliert: „Belästigt mich nicht, macht das Notwendige, mit dem geringsten Anstoß von meiner Seite aus, und das mit totaler Transparenz.“ Gerade die Transparenzanforderung der Bürger werden eine immense Auswirkung auf die zukünftige Software haben, prognostiziert Hauber.

Eine Schlüsselrolle nehmen die Verwaltungen selbst ein, denn „die Verwaltungspraxis generiert Aufgaben, getrieben durch den Zwang nach Effizienz“, sagt Stephan Hauber. Die Verwaltungen hätten längst selbst erkannt, dass die weitere Digitalisierung der Verwaltungsprozesse notwendig sei, hin zur ganzheitlichen Verwaltung. Das Dilemma dabei: Den Verwaltungen fehlen häufig die rechtlichen Rahmenbedingungen. Hauber nannte in seinem Vortrag auch konkrete Beispiele. So gibt es im deutschen Meldewesen keine Möglichkeit, die E-Mail-Adresse zu speichern – aus Datenschutzgründen. Deshalb sei es beispielsweise auch nicht möglich, die Einwohner mit einer E-Mail daran zu erinnern, dass sie ihren Personalausweis verlängern.

Ein weiteres aktuelles Problem der Verwaltungen beim Thema Datenschutz ist die Frage nach dem Datenaustausch untereinander: „Es kann doch nicht sein, dass die einzelnen Verwaltungszweige und Fachgebiete die Wohnanschriften der Bürger separat pflegen – bis zu zwanzig Mal in einer größeren kommunalen Verwaltung!“ Hier ist nach Haubers Überzeugung der Gesetzgeber gefordert – also die dritte Ebene bei der Aufgabenstellung für die kommunale ITK. Die Politik bestimmt dabei die strategische Ausrichtung, unterstützt von der Wissenschaft, so Haubers Wunschvorstellung.

In diesem Kontext bewertet Hauber das Onlinezugangsgesetz (OZG): „Ich bin maximal unzufrieden mit der Aufgabenstellung! Wir haben nichts gewonnen, wenn lediglich vom Gesetzgeber eingefordert wird, 500 Online-Verwaltungsvorgänge zu realisieren.“ Für die konkrete Aufgabenstellung müssten Fachleute aus Verwaltungen und aus den Verbänden sorgen, fordert Hauber. Darin sieht er auch die primäre Aufgabe des DATABUND: „Wir müssen unser Know-how an die Politik tragen.“

Kommunale Fachverfahren und der Wettbewerb

Im zweiten Teil seines Vortrages beleuchtete Stephan Hauber den Markt und die Zukunft der eigenen Branche, also der Hersteller von Software und Fachverfahren für Kommunen. In Deutschland gibt es ca. 5200 Kommunen und ca. 300 Landkreise, entsprechend „zersplittert“ ist der Markt. Hauber selbst sieht keine Chance für Großunternehmen wie IBM oder Microsoft, im Segment der kommunalen Fachverfahren Fuß zu fassen, das Volumen sei einfach zu klein für solche Unternehmen. „Unser Markt ist immer noch gekennzeichnet durch kleine und mittelständische Unternehmen“, betont Hauber, warnt aber zugleich: „Wir funktionieren im Erhaltungsmodus, müssten aber schon längst im Änderungsmodus arbeiten.“

In den letzten 15 Jahren sei eine starke Zunahme der Komplexität der Fachverfahren festzustellen. Dies führe zu einer absurden Situation, in der sich die Dinge umkehren, beschreibt Hauber die Auswirkungen. Auf sein eigenes Spezialgebiet bezogen, sagt er: „Wir schulen Verwaltungsmitarbeiter, wie sie das Melderecht verstehen und anwenden müssen – als privates Unternehmen!“ Dies sei „eigentlich ein Unding“. Das Problem dabei sei jedoch, dass diese zunehmende Komplexität zu einer „ungesunden“ Marktkonsolidierung führe, die nach Haubers Beobachtung noch „voll im Gange“ ist. So seien in den letzten drei Jahren vier Fachverfahrensanbieter für das Einwohnermeldewesen vom Markt verschwunden, heute sind es „nur noch dreieinhalb Anbieter“. Die Konsequenz daraus: Der Wettbewerb in der Branche geht verloren, „und damit auch die Innovationskraft und die Möglichkeiten der Fachverfahrenshersteller, die Verwaltungsprozesse wirklich zu befördern“. Hauber zeigt sich überzeugt: „Wir brauchen einen fairen Wettbewerb!“

Diesen fairen Wettbewerb sieht Hauber in der Wirklichkeit längst nicht mehr gegeben. „Wir haben in Deutschland auf der Landes-, aber ebenso auf der Bundesebene eine Auftragsvergabe per Gesetz und nicht nach Wettbewerbskriterien“, konstatiert er. So bekomme beispielsweise der kommunale IT-Dienstleister in Bayern, „für jeden Einwohner rund 0,25 Cent pro Jahr, weil die AKDB nicht nur selbst Software und Fachverfahren entwickelt und bundesweit vertreibt, sondern qua Gesetz auch die Vermittlungsstelle des Freistaats für das Meldewesen ist und das Bayerische Behördeninformationssystem (BayBIS) betreibt.“ Ein solcher Preis sei am Markt nicht zu erzielen. Die so generierten Gewinne würden dann dafür genutzt, mit Billigangeboten für die eigenen Fachverfahren am kommunalen Markt zu bestehen. „Wenn Software aber nichts mehr kostet“, so Hauber, „dann sehe ich innerhalb der nächsten drei bis fünf Jahre eine substanzielle Gefahr für die Qualität der Software.“

Ausblick in die Zukunft der Kommunalsoftware

Für die Zukunft erwartet Hauber zunehmend automatisierte Verwaltungsprozesse, die in der Fachverfahrenssoftware abgebildet werden müssen. Ein konkretes Beispiel dazu aus der jüngsten Praxis des Fachmanns: „2017 verschickten wir ca. 1,5 Millionen Internet-Wahlscheine. Die Wahlberechtigten klicken einmal und niemand greift mehr ein, bis der Wahlschein zu Hause beim Bürger liegt.“ Niemand in der Verwaltung habe die Möglichkeit, diesen Prozess zu bewerten, zu kontrollieren und in letzter Konsequenz zu verantworten, moniert Hauber. Für ihn stellt sich bei solchen automatisierten Verwaltungsprozessen die rechtliche Frage: „Wer haftet für Fehler, wenn eine Verwaltungsmitarbeiterin oder ein Verwaltungsmitarbeiter gar keine Chance mehr hat, darauf Einfluss zu nehmen?“ Sollte die Haftungsfrage auf den Softwarehersteller übertragen werden, so ist es für Hauber klar, dass es neue Vertragsgestaltungen geben müsse und damit auch „neue finanzielle Schemata“.

Entscheidenden Einfluss auf die zukünftige Entwicklung der kommunalen ITK nimmt die technologische Entwicklung. „An der Cloud führt kein Weg vorbei“, ist Hauber überzeugt. Dabei sei der Name „Cloud“ nicht wichtig, sondern „die Technologie“. Zur Sicherheit der Cloud-Speicher gebe es viele sinnvolle Vorschläge der Hersteller. Aber wieder, so Hauber, fehle eine klare Aufgabenstellung, „was rechtlich gewollt ist, was legitim ist und welche Vorgaben die Verwaltung umsetzen soll“.

Für Hauber ist grundsätzlich aber klar, dass die Cloud dazu führt, dass „Verwaltungsprozesse vereinfacht und kostengünstiger werden.“ Die Vereinheitlichung von Verwaltungsprozessen, wie sie unter dem Begriff „Eventorientierte Verwaltung“ zunehmend realisiert werden soll, wird, so Haubers These, „zu einer Verschmelzung von Verwaltungssoftware führen, bei Beibehaltung spezifischer Komponenten“. Die Konsequenz daraus sieht Hauber in maximal drei kommunale Gesamtlösungen auf den Mark innerhalb der nächsten fünf Jahre. Dazu gehört seiner Ansicht nach auch eine zunehmende Verschmelzung der Verwaltungsebenen: Aufgaben der Kommunalverwaltungen und Kreisverwaltungen werden im Sinne der Bürger vermischt. Hauber nennt als Beispiel die An- bzw. Ummeldung eines Kraftfahrzeuges. Damit man nicht mehr bis zu 120 km fahren muss (wie in Mecklenburg-Vorpommern), um ein Auto anzumelden, werde diese Funktionalität von der Kreisebene auf die Kommunalebene verlagert, prognostiziert Hauber. Die Anwendung dieses Once-only-Prinzips werde massive Veränderungen in der Fachverfahrenssoftware zur Folge haben.

Standards, Standards, Standards!

Damit das klappt, ist Standardisierung erforderlich, zeigt sich Hauber überzeugt. Die Frage für ihn ist: „Welche Standardisierung brauchen wir?“ Es sei offensichtlich falsch, „permanent eigene Standards für die deutsche Verwaltung zu entwickeln“. State-of-the-Art-Standards, die es anderswo bereits gibt und die schon längst in der Bevölkerung akzeptiert sind, wie zum Beispiel Bezahlsysteme, sollten auch in Verwaltungen zum Einsatz kommen, argumentiert Hauber. „Alles andere ist Verschwendung von Steuergeldern“, so Haubers Urteil. Darüber hinaus notwendige, verwaltungsspezifische Standards müssten auf weltweit geltenden technischen Standards beruhen und kompetent entwickelt werden, so seine weitergehende Forderung. Ein Beispiel hierfür sei XML.

Zum Abschluss seines Vortrages verweist Stephan Hauber noch auf VOIS als neue kommunale Gesamtlösung zur Integration verschiedener Fachverfahren, das bereits von 450 bundesdeutschen Kommunen eingesetzt wird – darunter auch in der Bundeshauptstadt Berlin. Und er verabschiedet seine Zuhörer mit einem Zitat des französischen Schriftstellers und politischen Publizisten Victor Hugo aus dem 19. Jahrhundert:

„Die Zukunft hat viele Namen. Für die Schwachen ist sie das Unerreichbare. Für die Furchtsamen ist sie das Unbekannte. Für die Tapferen ist sie die Chance.“

Nützliche Links

• Auftragsdatenverarbeitung für Kommunen
• Bürgerkonto
• Interview mit Ulrich Schlobinski
• Kommunalsoftware und Standardisierung
• VOIS